Artigo – Prescrição das execuções fiscais e (in)constitucionalidade da delimitação do marco legal

As execuções fiscais são regidas pela Lei nº 6.830/1980, denominada Lei de Execução Fiscal (LEF), a qual dispõe sobre a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública. Nessa perspectiva, rito específico aduz que qualquer valor cuja cobrança seja atribuída por lei à União, seus estados, ao Distrito Federal, aos municípios e respectivas autarquias será considerado como dívida ativa da Fazendo Pública, sendo competência judiciária processar e julgar as demandas na forma de execuções fiscais.

Nessa senda, há que se reconhecer representar esse tipo de ação extensa parcela dos processos que atualmente tramitam no Poder Judiciário nacional. De acordo com o relatório Justiça em números de 2023 (ano-base 2022) [1], elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), as execuções fiscais representam aproximadamente 34% do total de casos pendentes e 64% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 88%. Isso significa que a cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2022, apenas 12 foram baixados.

Além disso, ao passo que as execuções fiscais possuem uma alta taxa de congestionamento do Judiciário, o número de ações ajuizadas cresce exponencialmente, atingindo cerca de 27,3 milhões de execuções fiscais pendentes, das quais a Justiça Estadual concentra 85% dos processos, a Justiça Federal responde por 15%, Trabalho por 0,17%, e a Justiça Eleitoral por apenas 0,01%.

No ponto, sobretudo em se considerando a alta taxa de “congestionamento judiciário”, é que se pode discutir a atual efetividade das execuções fiscais no país e, por consequência, os institutos previstos na legislação que acabam por, direta ou indiretamente, contribuir com esses índices, dentre os quais passa-se a tratar aqui da prescrição verificada no curso da execução, a chamada prescrição intercorrente.

Em síntese, ainda que os números apresentados demonstrem uma arrecadação superior a R$ 33 bilhões aos cofres públicos em 2022 apenas com essa forma de cobrança, a própria 5ª edição do Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário [2] divulgado pelo CNJ em 2022 nos remete, considerando como parâmetro todas as causas listadas pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), no período entre 2018 e agosto de 2021, a um número considerado insuficiente de extinções processuais pelo efetivo pagamento.

O diagnóstico compreendendo esses cerca de quatro anos traz como estimativa a apresentação de 7.795.937 novas ações judiciais pela Fazenda Pública no período, sendo que apenas 359.463 extinções se deram com fundamento no artigo 924, II, do CPC (satisfação do débito) no mesmo tempo decorrido, ou seja, apenas 4,61% das execuções avaliadas tiveram plena satisfação de seu débito.

Nesse cenário, resta claro que a administração pública encontra dificuldades em receber tempestivamente os valores que entende devidos, e a decretação da prescrição intercorrente tem se apresentado como ferramenta eficaz até mesmo na defesa do interesse público, muito além da parte executada, ao tempo que desfavorece o gasto de valores nos processos judicias que transcorrem por anos junto do Poder Judiciário, tornando inviável atender de forma satisfatória ao número crescente de demandas judiciais que se apresentam.

Ademais, notório que os processos judiciais não devem se eternizar no tempo, em virtude da aplicação cogente do Princípio da Segurança Jurídica, sendo que a prescrição do crédito é a medida que se impõe. Com esse instituto, perde-se o direito à pretensão conferida à Fazenda Pública de seguir com a cobrança do crédito tributário, pela demonstração da impossibilidade de efetivar a devida cobrança, em um período superior ao prazo prescricional do direito que está pleiteando.

Em específico, nos termos do artigo 174 do CTN, constituído o crédito tributário o ente público dispõe de cinco anos para a efetivação da respectiva cobrança, findo o qual será considera a possibilidade do crédito prescrita.

Assim, exsurge a questão e o tema sob análise: como se dá a contagem desse prazo, e quando será decretada a efetiva prescrição intercorrente dos créditos?

De acordo com a previsão da LEF e a jurisprudência atual, em linhas gerais, a prescrição intercorrente ocorre da seguinte forma: após o despacho que determinar a citação, se não for localizado o devedor ou bens passíveis de penhora, o juiz suspenderá a execução fiscal pelo prazo de um ano. Decorrido esse prazo, sem que ainda tenham sido localizados bens penhoráveis, o juiz determinará o arquivamento do feito, momento em se iniciará o decurso do prazo prescricional. Finalmente, transcorrido o prazo de cinco anos, o juiz poderá decretar, de ofício, a prescrição intercorrente [3].

Apesar de aparentar ser de fácil entendimento, as diversas interpretações do texto e a jurisprudência acabaram por especializar e endossar o entendimento atual com relação a aplicação desse instituto.

Com essa conjectura, atualmente a base fundamental para a decretação da prescrição segue sendo o artigo 174, parágrafo único, I, do CTN, na redação dada pela LC nº 118/05, e aqui vale transcrever os termos do referido dispositivo legal:

“Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.

Parágrafo único. A prescrição se interrompe:

I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal; (Redação dada pela Lcp nº 118, de 2005)

II – pelo protesto judicial;

III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;

IV – por qualquer ato inequívoco ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor.”

Outrossim, imprescindível mencionar o julgamento do Resp. 1340553/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, relativo à interpretação do artigo 40 da LEF, que delimitou, de forma objetiva, os marcos relacionados ao fluxo da prescrição intercorrente, tendo sido fixadas as seguintes teses, in verbis:

“(…)4. Teses julgadas para efeito dos arts. 1.036 e seguintes do CPC/2015 (art. 543-C, do CPC/1973): 4.1.) O prazo de 1 (um) ano de suspensão do processo e do respectivo prazo prescricional previsto no art. 40, §§ 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 – LEF tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no endereço fornecido, havendo, sem prejuízo dessa contagem automática, o dever de o magistrado declarar ter ocorrido a suspensão da execução;

4.1.1.) Sem prejuízo do disposto no item 4.1., nos casos de execução fiscal para cobrança de dívida ativa de natureza tributária (cujo despacho ordenador da citação tenha sido proferido antes da vigência da Lei Complementar n. 118/2005), depois da citação válida, ainda que editalícia, logo após a primeira tentativa infrutífera de localização de bens penhoráveis, o Juiz declarará suspensa a execução.

4.1.2.) Sem prejuízo do disposto no item 4.1., em se tratando de execução fiscal para cobrança de dívida ativa de natureza tributária (cujo despacho ordenador da citação tenha sido proferido na vigência da Lei Complementar n. 118/2005) e de qualquer dívida ativa de natureza não tributária, logo após a primeira tentativa frustrada de citação do devedor ou de localização de bens penhoráveis, o Juiz declarará suspensa a execução.

4.2.) Havendo ou não petição da Fazenda Pública e havendo ou não pronunciamento judicial nesse sentido, findo o prazo de 1 (um) ano de suspensão inicia-se automaticamente o prazo prescricional aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) durante o qual o processo deveria estar arquivado sem baixa na distribuição, na forma do art. 40, §§ 2º, 3º e 4º da Lei n. 6.830/80 – LEF, findo o qual o Juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato;

4.3.) A efetiva constrição patrimonial e a efetiva citação (ainda que por edital) são aptas a interromper o curso da prescrição intercorrente, não bastando para tal o mero peticionamento em juízo, requerendo, v.g., a feitura da penhora sobre ativos financeiros ou sobre outros bens. Os requerimentos feitos pelo exequente, dentro da soma do prazo máximo de 1 (um) ano de suspensão mais o prazo de prescrição aplicável (de acordo com a natureza do crédito exequendo) deverão ser processados, ainda que para além da soma desses dois prazos, pois, citados (ainda que por edital) os devedores e penhorados os bens, a qualquer tempo – mesmo depois de escoados os referidos prazos -, considera-se interrompida a prescrição intercorrente, retroativamente, na data do protocolo da petição que requereu a providência frutífera.

4.4.) A Fazenda Pública, em sua primeira oportunidade de falar nos autos (art. 245 do CPC/73, correspondente ao art. 278 do CPC/2015), ao alegar nulidade pela falta de qualquer intimação dentro do procedimento do art. 40 da LEF, deverá demonstrar o prejuízo que sofreu (exceto a falta da intimação que constitui o termo inicial – 4.1., onde o prejuízo é presumido), por exemplo, deverá demonstrar a ocorrência de qualquer causa interruptiva ou suspensiva da prescrição.

4.5.) O magistrado, ao reconhecer a prescrição intercorrente, deverá fundamentar o ato judicial por meio da delimitação dos marcos legais que foram aplicados na contagem do respectivo prazo, inclusive quanto ao período em que a execução ficou suspensa. (…) (REsp 1340553/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/09/2018, DJe 16/10/2018)”.

Aludido julgamento, concluído em 2018, fixou diversas teses abordando as regras gerais para contagem do prazo da prescrição intercorrente nos processos tributários.

Com relação ao assunto, os Temas 570 e 571, estabeleceram as seguintes conclusões: a Fazenda Pública, em sua primeira oportunidade de falar nos autos, deverá comprovar a ocorrência de qualquer causa interruptiva ou suspensiva da prescrição. [4]

Ademais, o STJ já havia definido por meio da Súmula nº 314 [5] que o prazo prescricional poderá ser interrompido com a comprovação de penhora efetiva ou com a efetiva citação do executado. Portanto, pode-se dizer que, na visão do STJ, o marco inicial do prazo para suspensão do processo se inicia a partir da data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou inexistência de bens penhoráveis.

Por consequência, decorrido o prazo de suspensão, inicia-se automaticamente a contagem do período prescricional.

Para que seja caracterizada a interrupção, deverá ocorrer a citação do devedor ou efetiva constrição patrimonial, não sendo suficiente o mero peticionamento em juízo requerendo os atos constritivos, cabendo à Fazenda Pública comprovar eventual interrupção ou suspensão na primeira oportunidade de se manifestar nos autos.

A questão também foi levada à apreciação do STF, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 636.562, Tema 390 [6] da repercussão geral, recentemente julgado, em 22 de fevereiro de 2023.

A Corte Suprema foi incitada a se manifestar a respeito da possibilidade de a LEF versar sobre prescrição intercorrente, considerando a exigência de lei complementar para a disciplina do instituto da prescrição tributária, nos termos do artigo 146, III, b, da Constituição, tendo se manifestado no seguinte sentido:

“É constitucional o art. 40 da Lei nº 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais LEF), tendo natureza processual o prazo de 1 (um) ano de suspensão da execução fiscal. Após o decurso desse prazo, inicia-se automaticamente a contagem do prazo prescricional tributário de 5 (cinco) anos.”

Nesse viés, a suspensão da execução pelo prazo de um ano, prevista na LEF, tem natureza meramente processual. Nessa medida, após o fim do prazo de arquivamento, ocorre o início automático do prazo da prescrição, que é de cinco anos, tal como previsto no artigo 174 do CTN, recepcionado pela Constituição com status de lei complementar.

Destarte, o Supremo Tribunal Federal, ao entender que a LEF instituía, em verdade, apenas novo termo inicial, concluiu pela constitucionalidade da aludida previsão, de maneira que seria possível à lei ordinária instituir novo marco temporal para a contagem do prazo prescricional, não existindo afronta à imperiosidade de previsão em lei complementar, uma vez que o instituto já está previsto no Código Tributário Nacional.

[1] Justiça em Números 2023 – CNJ – disponível em https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2023/08/justica-em-numeros-2023.pdf. Acesso em 14/12/2023.

[2] 5ª Edição do Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário – Conselho Nacional de Justiça (CNJ) – disponível em https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/02/relatorio-contencioso-tributario-final-v10-2.pdf. Acesso em 14/12/2023.

[3] Prescrição intercorrente e a morosidade do poder judiciário – disponível em https://www.mattosfilho.com.br/ unico/prescricao-intercorrente-morosidade-poder-judiciario/. Acesso em 14/12/2023.

[4] Disponível em https://processo.stj.jus.br/repetitivos/temas_repetitivos/pesquisa.jsp?novaConsulta=true&tipo_ pesquisa=T&sg_classe=REsp&num_processo_classe=1340553. Acesso em 14/12/2023.

[5] Em execução fiscal, não localizado bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição quinquenal intercorrente.

[6] Disponível em https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente =4043240&numeroProcesso=636562&classeProcesso=RE&numeroTema=390. Acesso em 14/12/2023.

Fonte: ConJur

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